在政府投资、财政资金类工程项目实践中，“以审压款”“以审拖款”长期是建筑行业的痛点。2026年6月30日起施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号）第十三条，首次以司法解释层面明确：审计、财政评审不再当然成为无限期拖延结算的抗辩理由。本文结合典型案例，深度解读新规的实务影响。
一、实务痛点：审计何以成为“挡箭牌”？
政府工程、国有资金项目中，约定“以审计结果或财政评审结论作为结算依据”是常态。合同往往白纸黑字写得清楚：工程竣工结算价款以国家审计机关审计结果为准。
问题在于：审计机关长期不出报告，施工企业陷入“干完活、拿不到钱”的困境。三个月、半年、一年、两年——审计报告迟迟不出，发包人理直气壮以“尚未完成审计”为由拒付工程款。
这不是个案。据行业调研，地方政府投资项目中审计拖延导致的工程款拖欠占比超过30%，大量中小建筑企业因现金流断裂倒下。
典型案例：乡政府桥梁工程审计僵局
- 案情：某乡政府将一座桥梁工程发包给本地建筑企业施工，合同明确约定工程竣工结算价款以国家审计机关审计结果为准。项目2020年5月开工，施工过程产生多项增量变更工程。
- 验收通过但款难收：2022年3月工程顺利通过竣工验收，同年4月施工企业完整提交全套结算资料，申请开展审计并主张支付剩余工程款。但相关变更工程量长期未能完成审查，审计结论迟迟未能出具。
- 发包人抗辩：乡政府以“尚未完成审计”为由，拒绝支付剩余工程款项。
- 施工企业维权：2024年6月向人民法院提起诉讼，请求判令支付剩余工程款60余万元及逾期付款利息。案件审理过程中，施工企业申请对案涉工程造价开展司法鉴定。
二、裁判分歧：各方观点碰撞
承包人已经全面完成施工义务，工程质量验收合格，应当依法获得工程对价。审计是发包人的内部程序，不应成为拒付工程款的理由。审计长期不出是因为发包人自身管理问题或行政审批拖延，非承包人原因造成，不利后果不应由承包人承担。
合同明确约定以审计结果作为结算依据，这是双方真实意思表示。审计机关是行政机关，审计进度非发包人可控。在审计结论出具之前，无法确定最终结算金额，无法支付系属正当履约行为，不构成违约。
虽然合同写有审计结算条款，但审计没有出具结论并非施工企业原因造成。如果机械等待无限期审计，将严重损害中小企业合法权益，依法准许司法鉴定。最终参照鉴定意见，判决乡政府向建筑公司支付全部剩余工程款及逾期付款利息。
三、新规解读：第十三条的三层含义
2026年建工解释二第十三条的制度设计，为破解这一行业痛点提供了法律指引：
第一层：有约定不等于无限期
即使合同明确约定以审计为准，只要审计结论“非因承包人原因未在合理期限内出具”，承包人申请司法鉴定的，法院应予准许。审计不再是“免死金牌”。
第二层：一年是法定上限
合理期限有约定从约定；无约定则由法院综合工程规模、造价金额、复杂程度确定，但最长不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。这一上限与《行政事业性国有资产管理条例》关于竣工财务决算期限最长不得超过一年的规定相衔接。
第三层：没约定就不能强推审计
如果合同根本没写以审计结算，发包人临时要求“等审计”，法院直接不予支持。审计结算条款必须明确约定，不能事后追加。
📌 核心规则
法释〔2026〕12号第十三条：发包人与承包人约定工程价款按照审计机关审计结果或者财政评审结论确定，但是审计、评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果与施工合同约定明显不符，承包人申请工程造价司法鉴定，人民法院应当予以准许。
四、实务影响：施工企业的应对策略
新规施行后，施工企业在面对审计拖延时，已不再是无解：
- 主动启动司法鉴定：审计超过合理期限（最长一年），可直接向法院申请工程造价司法鉴定，把结算主动权拿回来。
- 注意保留证据：及时提交结算资料、保留送达凭证、记录审计推进过程，证明审计拖延非己方原因。
- 关注优先权期限：建设工程价款优先受偿权自发包人应当给付工程价款之日起算，最长十八个月。等审计期间莫忘及时主张优先权。
- 合同审查前置：承接政府工程时，约定审计期限；未约定的，默认一年为限。
💼 荆勇军律师提示
- 合同签订阶段：政府工程合同中约定审计结算条款时，尽量明确审计期限（如一年）、逾期后果；未明确的，记住“一年”是法定上限。
- 结算资料提交：提交结算资料时务必保留送达凭证（邮寄签收、电子送达记录），注明提交时间，为后续主张权利奠定基础。
- 审计拖延应对：审计超过合同约定期限或一年仍未出具结论的，及时发函催告，明确表示保留司法鉴定权利，为诉讼准备证据。
- 诉讼时机选择：工程验收合格后即可主张工程款，无需等待审计结论；但要注意优先受偿权十八个月期限，及时启动程序。
- 河南地区特点：河南省内地方政府投资项目审计拖延现象较为普遍，建议在承接此类工程时提前约定争议解决条款，约定管辖法院时优先考虑工程所在地法院。
五、风险提示
需要注意的是，新规并非否定审计制度本身。审计作为财政资金监管手段仍有其正当性：
- 合同明确约定审计结算且审计结论在合理期限内出具的，仍应以审计结果为准；
- 承包人自身原因（如结算资料不全、存在工程质量争议）导致审计无法推进的，不能归咎于发包人；
- 司法鉴定费用需先行垫付，最终由败诉方承担。
审计本身属于行政监督程序，初衷是管好财政资金，并不能等同于工程价款结算的唯一闭环，更不能演变为无限期拒付工程款的“挡箭牌”。2026建工解释二第十三条的出台，为施工企业撑腰，也为地方政府规范结算行为划定了红线。