# 行政诉讼的受理范围

**——以可诉行政行为与不可诉行为为分析视角**

## 摘要

行政诉讼的受案范围是行政诉讼法制度的核心问题，直接关涉公民、法人或其他组织合法权益的司法救济途径。本文以《行政诉讼法》第十二条、第十三条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》为法律依据，系统梳理可诉行政行为的类型体系，并结合最高人民法院发布的指导性案例，分析法院不予受理的行政行为类型，以期为法律实务工作提供参考。

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## 一、行政诉讼受案范围的法律规定

### （一）基本法律依据

根据《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第十二条的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

**（一）对行政强制、行政处罚不服的；**
> 《行政诉讼法》第十二条第一款第一项规定，对行政强制、行政处罚等行政行为不服的，可以提起诉讼。此处之"行政强制"包括行政强制措施和行政强制执行两类[1]。

**（二）对行政许可、行政审批不服的；**
> 行政许可作为赋权性行政行为，直接影响相对人的权利义务，对不予许可或不予审批决定不服的，应当赋予司法救济途径。

**（三）对自然资源所有权、使用权不服的；**
> 涉及土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权登记决定，属于行政诉讼受案范围。

**（四）认为行政机关侵犯依法取得的经营自主权或者农村土地承包经营权的；**
> 此项规定旨在保护市场主体的经营自主权及农民的土地承包权益。

**（五）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；**
> 反垄断法意义上的行政垄断行为，属于行政诉讼受案范围[2]。

**（六）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；**
> 社会保障给付类行政行为，具有可诉性。

**（七）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；**
> 行政协议案件，2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第十一条将其纳入受案范围[3]。

**（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的；**
> 本项为兜底性条款，适用于上述七类行为之外的其他人身权、财产权案件。

### （二）人民法院不予受理的事项

《行政诉讼法》第十三条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

**（一）国防、外交等国家行为；**
> 国家行为具有政治性，不属于司法审查范围[4]。

**（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；**
> 抽象行政行为不可诉，但相对人可在对具体行政行为提起诉讼时，请求法院附带审查抽象行政行为的合法性[5]。

**（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；**
> 内部行政行为，属于行政机关内部人事管理范畴，不具有可诉性。

**（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。**
> 这里的"法律"特指全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，不包括行政法规、地方性法规等[6]。

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## 二、最高人民法院典型案例分析

### 案例一：指导案例22号——（2012）指导案例22号

**魏永高、陈守志诉来安县���民政府收回土地使用权批复案**

**裁判要点**：地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出批复，属于内部行政行为，不可诉。但批复内容直接对相对人产生影响的，相对人可依法提起诉讼。

**案例要旨**：本案明确了"内部行政行为外化"的司法审查标准。当内部批复直接对公民、法人或其他组织的权利义务产生实质影响时，该行为具有可诉性。这一裁判思路对于判断哪些"内部行为"可以纳入司法审查范围具有重要参考价值。

### 案例二：指导案例38号——（2014）指导案例38号

**田永诉北京科技大学拒绝颁发学位证案**

**裁判要点**：高等学校依据法律法规授权，享有对受教育者颁发学业证书、学位证书的法定职权。当受教育者认为学校侵犯其合法权益时，可以以学校为被告提起行政诉讼。

**案例要旨**：本案明确了法律、法规授权的组织在授权范围内作出的行政行为，属于行政诉讼受案范围。高校等公共教育机构根据法律授权行使的学位授予权，具有可诉性。

### 案例三：最高人民法院（2017）最高法行申5424号行政裁定

**裁判摘要**：当事人认为行政机关作出的信息公开答复行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当受理。行政机关以信息公开名义作出的行政行为，不因其"信息"的属性而排除司法审查。

**案例要旨**：本裁定明确了政府信息公开行为的可诉性。政府信息公开答复作为一种具体行政行为，当其对相对人的权利义务产生实际影响时，属于行政诉讼受案范围。

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## 三、法院不受理的行政行为类型详解

### （一）抽象行政行为

根据《行政诉讼法》第十三条第二项之规定，行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，即抽象行政行为，不属于受案范围。

**但有例外**：根据《行诉解释》第一百三十八条的规定，公民、法人或者其他组织在请求人民法院审判具体行政行为时，可以请求人民法院一并审查对该具体行政行为所依据的规范性文件的合法性。人民法院应当受理该项申请，并在裁判理由中予以阐明[7]。

### （二）内部行政行为

行政机关对工作人员的奖惩、任免等决定，属于内部行政行为，依据《行政诉讼法》第十三条第三项之规定，不可诉。

**实务要点**：
1. 内部行政行为外化后具有可诉性（参照指导案例22号）
2. 公务员对工资、福利待遇等涉及基本权益的决定，可依法提起诉讼

### （三）国家行为

国防、外交等国家行为涉及国家主权和政治敏感性问题，根据《行政诉讼法》第十三条第一项之规定，不属于司法审查范围。

**判断标准**：国家行为的认定，应当结合行为的性质、目的、对象等因素综合判断。一般而言，以下行为属于国家行为：
- 军事行动、战争行为
- 缔结国际条约、协定
- 宣布紧急状态、戒严等

### （四）最终裁决行为

根据《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政诉讼法〉的通知》（国发〔1990〕2号）及相关法律的规定，以下行为由行政机关最终裁决，不可诉：
- 国务院部、委员会根据国务院的行政法规、决定、命令制定的部门规章
- 省、自治区、直辖市人民政府根据国务院的行政法规制定的政府规章
- 法律规定由行政机关最终裁决的其他事项

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## 四、实务要点总结

| 事项 | 可诉性 | 法律依据 |
|------|--------|----------|
| 行政处罚 | ✅ 可诉 | 行政诉讼法第12条第1款第1项 |
| 行政许可 | ✅ 可诉 | 行政诉讼法第12条第1款第2项 |
| 行政协议 | ✅ 可诉 | 行政诉讼法第12条��1款第7项 + 行诉解释第11条 |
| 抽象行政行为 | ❌ 不可诉 | 行政诉讼法第13条第2项（但可附带审查） |
| 内部行政行为 | ❌ 不可诉 | 行政诉讼法第13条第3项 |
| 国家行为 | ❌ 不可诉 | 行政诉讼法第13条第1项 |
| 最终裁决行为 | ❌ 不可诉 | 行政诉讼法第13条第4项 |

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## 五、结论

行政诉讼受案范围的界定，实质上是司法权与行政权边界的划定问题。根据现行法律规定，人民法院主要审查具体行政行为的合法性，对于抽象行政行为、内部行政行为及国家行为原则上不予受理。但司法实践中，随着"内部行为外化"、"行政协议"等新型法律问题的出现，受案范围呈逐步扩展趋势。律师在代理行政诉讼案件时，应当准确把握受案范围的边界，既要充分保障当事人的司法救济权利，又要避免因对法律理解的偏差导致案件不予受理的后果。

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## 参考法条

1. 《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第十二条、第十三条
2. 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第十一条、第一百三十八条
3. 《中华人民共和国行政复议法》第七条（规范性文件附带审查）

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[^1]: 参见《行政强制法》第二条第二款：本法所称行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

[^2]: 参见《反垄断法》第三十九条：反垄断执法机构可以依据消费者的请求或者依职权，对滥用行政权力排除、限制竞争的行为进行调查。

[^3]: 参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十一条：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第七项规定的行政协议。

[^4]: 参见《行政诉讼法》第十二条第三项：人民法院不受理法律、法规规定由行政机关最终裁决的行政行为。

[^5]: 参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十八条：公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件的，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，人民法院准予延期。

[^6]: 这里的"法律"特指全国人民代表大会及其常务委员会依据宪法制定的规范性文件，不包括行政法规、地方性法规和部门规章。

[^7]: 参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十八条第三款：人民法院应当在判决理由中阐明规范性文件的合法性。